Vandaag is het zover: Donald Trump wordt de nieuwe president van de Verenigde Staten. Vaak wordt dit staatshoofd de machtigste persoon op aarde genoemd. Maar wat heeft de hoofdbewoner van het Witte Huis nou echt te vertellen? KIJK houdt de presidentiële do’s-and-don’ts tegen het licht.

De verkiezingscampagne in de VS hield de gemoederen ook aan deze kant van de Atlantische Oceaan bezig. Logisch, want de President of the United States – kortweg POTUS – heeft wereldwijd een enorme invloed. Al kent die duidelijke grenzen. En dan vooral, merkwaardig genoeg, in eigen land.

De bevoegdheden van de president staan beschreven in een ruim twee eeuwen oud document: de United States Constitution. In principe moest deze grondwet ervoor zorgen dat het staatshoofd zo weinig mogelijk macht zou hebben. Die ontwikkeling begint al in 1775, als dertien Britse koloniën aan de Noord-Amerikaanse oostkust in opstand komen tegen Londen. Ze zijn ontevreden over een reeks nadelige wetten en maatregelen die hun overheersers hebben afgekondigd. Symbool van het kwaad is de Britse koning George III, die door de filosoof en pamflettenschrijver Thomas Paine ‘a royal brute’ wordt genoemd.

In 1776 roepen de dertien koloniën onder de naam Verenigde Staten van Amerika de onafhankelijkheid uit en begint een bloedige vrijheidsstrijd tegen de Britten. Als voorloper van een grondwet worden de zogeheten Articles of Confederation opgesteld, die de staatsstructuur omschrijven.

Eén ding staat er luid en duidelijk in: er is in de Verenigde Staten geen plek voor een heerser als koning George. En zelfs niet voor een president of een ander soort staatshoofd. Er komt alleen een regering en een wetgevende macht, het Congres. “Als we één centrale leider aanstellen, zal die de foetus van een monarchie worden”, zegt Edmund Randolph, die meeschreef aan de Articles of Confederation.

Onwerkbaar

Maar de theorie en de praktijk sloten niet op elkaar aan. “Al snel bleek dat dit uitgangspunt totaal onwerkbaar was”, zegt Jorrit van den Berk, onderzoeker bij de afdeling North American Studies aan de Radboud Universiteit Nijmegen. “Het Congres bestond uit individuele afgevaardigden van de staten. Wie van hen ging de internationale politiek voor zijn rekening nemen? Wie bewaakte de relatie tussen de centrale overheid en de staten? Met andere woorden: de Articles of Confederation bevatten niet voldoende wetgeving om de Verenigde Staten goed te laten functioneren.”

De inauguratie van George Washington als eerste president van de VS. Hij had geen kinderen, dus voor een ondemocratische troonsopvolging hoefde niemand bang te zijn.

Dus komt er in 1787 een nieuwe en echte grondwet, die ook voorziet in een centrale leider. George Washington wordt de eerste president. Als Amerikaanse opperbevelhebber tijdens de succesvolle Onafhankelijkheidsoorlog tegen de Britten kan niemand om hem heen. Bijkomend voordeel: Washington heeft geen kinderen, dus er hoeft niet te worden gevreesd voor een ondemocratische ‘troonopvolging’.

Kort en onaantastbaar

De basistekst van de Amerikaanse grondwet is slechts vijf kantjes lang. Er staat in wie wat regelt, hoe de politici worden gekozen, en wat er in het geval van een oorlog moet gebeuren. In het kort komt de Constitution erop neer dat het Congres – bestaande uit de Senaat en het Huis van Afgevaardigden – de wetten maakt, dat de president ervoor zorgt dat die wetten worden uitgevoerd en dat het Hooggerechtshof toetst of de grondwet goed wordt toegepast.

Aan de president hebben de opstellers van de grondwet opvallend weinig woorden besteed. Hij draagt de verantwoordelijkheid voor het buitenlandse beleid, is de baas van alle ambtenaren, mag gratie verlenen, en onder bepaalde voorwaarden zijn veto uitspreken.

Sindsdien is er geen woord aan de Constitution veranderd en zijn er slechts 27 amendementen aan toegevoegd. Die gaan over zaken als de slavernij, de drooglegging of het stemrecht voor vrouwen. Het politieke systeem in de VS is dus nog steeds gebaseerd op die ene korte tekst, die 229 jaar geleden werd vastgelegd.

De Amerikaanse onafhankelijkheidsoorlog wordt nog steeds nagespeeld, zoals hier. De aanvoerder van de Amerikanen: de geliefde George Washington. © Jay P. Morgan

Ter vergelijking: de Nederlandse grondwet omvat 72 pagina’s en wordt regelmatig aangepast aan de moderne tijd. “Dat is in de Verenigde Staten volstrekt ondenkbaar”, zegt Peter van der Heiden, politiek analist met de Verenigde Staten als specialisme. “Niemand durft dat aan. De grondwet is geschreven door de grote helden van de Onafhankelijkheidsoorlog en alleen daardoor al perfect. Een nieuwe grondwet opstellen zou zoiets zijn als het Oude Testament van de Bijbel herschrijven.”

Generaal President

Maar waar de grondwet hetzelfde bleef, veranderde de wereld. En dat pakte uit in het voordeel van de president. Een van zijn belangrijkste bevoegdheden is het aansturen van het federale ambtelijke apparaat. In de tijd van George Washington stelde dat niet veel voor, maar inmiddels is de president de baas van meer dan vier miljoen werknemers.

En van al die ambtenaren zitten er anderhalf miljoen in het leger. De president is namelijk ook de opperbevelhebber van de krijgsmacht. Tegelijkertijd beperkte de grondwet de macht van de president op dit vlak: alleen het Congres mag andere landen de oorlog verklaren. Een trucje om te voorkomen dat een krijgslustige president de hele natie in een gewapend conflict zou storten.

Wat de schijvers van de grondwet aan het einde van de achttiende eeuw niet konden bevroeden, is dat oorlogsverklaringen in de twintigste eeuw uit de mode raakten. Tegenwoordig stuur je gewoon troepen als ergens stront aan de knikker is. De VS hebben dat inmiddels al 120 keer gedaan en slechts in een paar schaarse gevallen gebeurde dat na een officieel door het Congres goedgekeurde oorlogsverklaring.

Een berucht voorbeeld: de grootscheepse Amerikaanse deelname aan de oorlog in Vietnam. Die was in feite het gevolg van een door Washington enorm aangedikte schermutseling tussen de Noord-Vietnamese en de Amerikaanse marine, in augustus 1964. Het Congres naam daarop een resolutie aan die president Lyndon B. Johnson toestemming gaf om “alle maatregelen te nemen die nodig zijn om aanvallen tegen de strijdkrachten van de Verenigde Staten af te slaan en verdere agressie te voorkomen”.

De oorlog in Vietnam werd door het Congres goedgekeurd doordat de feiten waren aangedikt. Hierdoor kon president Lyndon B. Johnson zijn gang gaan. © Yoichi Okamoto/LBJ Library

Van een officiële oorlogsverklaring was in het geval van Vietnam dus geen sprake. En tegenwoordig gaat het er nog losser aan toe. Sinds in 2001 de war on terror uitbrak, vraagt de president doorgaans om een Authorization of Force. Het Congres kan daarin alleen bepalen hoever een militaire operatie mag gaan. Maar meestal is ook dat een wassen neus. Zo werd de Authorization of Force voor de strijd tegen IS ingediend lang nadat de eerste Amerikaanse bommen op dat terreurleger waren gevallen.

De Volkerenbond

Zoals gezegd is het buitenlandbeleid grotendeels het domein van de president. Daar valt ook het sluiten van internationale verdragen onder – die bij het opstellen van de grondwet nog niet in de huidige vorm bestonden. Hier heeft de Senaat echter een stok achter de deur: ieder verdrag moet namelijk door twee derde van de senatoren worden goedgekeurd.

Dat dit meer dan een formaliteit is, bleek bijvoorbeeld kort na de Eerste Wereldoorlog. “President Woodrow Wilson had het initiatief genomen tot de oprichting van de Volkerenbond, de voorloper van de Verenigde Naties”, zegt Van der Heiden. “Maandenlang was hij in Europa geweest om het te regelen en overal werd hij als een halfgod behandeld. Maar eenmaal terug in Amerika stemde de Senaat tegen.

De Volkerenbond kwam er wel, alleen werden de Verenigde Staten er geen lid van. Wilson stond natuurlijk enorm voor schut. Tegenwoordig houdt iedere president er bij de onderhandelingen voor een verdrag rekening mee of de Senaat ermee in kan stemmen.”

Crisis

Dat is allemaal nog niets in vergelijking met de buitengewoon complexe binnenlandse politiek. Oorspronkelijk zou het Congres, dat immers de wetten moest maken, het op dat terrein vrijwel helemaal voor het zeggen hebben. En aanvankelijk was dat ook zo; over het algemeen gingen de presidenten mee met wat de volksvertegenwoordiging wilde.

Dat veranderde vanaf de jaren zestig van de negentiende eeuw. Van den Berk: “Het land rolde van crisis naar crisis. Eerst de Amerikaanse Burgeroorlog, daarna de Eerste Wereldoorlog, de Grote Depressie, de Tweede Wereldoorlog en de Koude Oorlog. In tijden van oorlog moet er snel worden gehandeld en kan een land niet wachten op een relatief log lichaam als het Congres. De president krijgt dan extra zeggenschap, die hij na zo’n conflict meestal niet meer afgeeft.”

Voor een oorlogsverklaring heeft de president de toestemming van het Congres nodig. Maar voor veel conflicten wordt zo’n verklaring helemaal niet meer gebruikt – zoals bij deze bombardementen op IS in Syrië. © Vadim Ghirda/File/AP/HH

Abraham Lincoln was de eerste die drastische maatregelen durfde te nemen, toen in 1861 de burgeroorlog uitbrak. Hoewel Lincoln veel respect voor de grondwet had, verdubbelde hij op eigen houtje de grootte van het leger, blokkeerde hij de havens van de opstandige zuidelijke staten en spendeerde hij twee miljoen dollar aan zaken waarvoor hij aan niemand verantwoording aflegde. Aangezien het land in oorlog was, vond het Hooggerechtshof dat grondwettelijk gezien in orde.

Sindsdien is de binnenlandse macht van de president ook op andere gebieden gegroeid. En dat komt door een vage formulering in de Consitution waar het Witte Huis in de loop der jaren goed gebruik van heeft weten te maken. Van den Berk: “Hoewel het Congres daar dus eigenlijk over gaat, worden veel wetten op initiatief van de president ingevoerd. De grondwet zegt nu eenmaal dat hij en zijn regering dat mogen, als ze het nodig vinden. Dus doen ze het ook.”

Wetten uit het Witte Huis

Voor een deel heeft dat een heel praktische reden. De eerste presidenten werden bijgestaan door een secretaris (jaarsalaris: 2500 dollar), een chef van de huishouding (1200 dollar) en een boodschapper (900 dollar). Met zo’n kleine club assistenten kwamen veel presidenten er simpelweg niet aan toe om wetten in de steigers te zetten. Dat veranderde drastisch toen Franklin Delano Roosevelt in 1939 de Reorganization Act door het Congres loodste. Hierdoor ontstond het zogeheten Executive Office, het uitvoerende apparaat van de president.

President Franklin Roosevelt en zijn Reorganization Act zorgden ervoor dat de staf (en daarmee de mogelijkheden) van de president enorm groeiden. © NARA

In de loop der jaren is dat razendsnel gegroeid; het telt nu zo’n 4000 werknemers, van wie er 2500 betrokken zijn bij beleidsbeslissingen. “Dat betekent dat de wetsvoorstellen van het Witte Huis tegenwoordig heel goed worden voorbereid”, aldus Van den Berk. “Daarnaast heeft het natuurlijk veel meer impact als een president een onderwerp op de agenda zet dan wanneer een individuele senator dat doet.”

Kanttekening: de president mag nog zulke goede wetten laten maken, als de volksvertegenwoordiging hem niet gunstig gezind is, gaan zijn voorstellen de prullenbak in. Democraat Obama had slechts twee jaar een meerderheid in zowel de Senaat als het Huis van Afgevaardigden; daarna gingen de Republikeinen regelmatig dwarsliggen. Zodoende verloor hij bijvoorbeeld de mogelijkheid om het vuurwapenbezit aan te pakken.

Aardig in balans

Maar wat de binnenlandse aangelegenheden betreft, staat de president niet helemaal machteloos tegenover het Congres. Wanneer dat namelijk een wet aanneemt die de president niet bevalt, kan hij daar een veto over uitspreken. Dat klinkt nogal ondemocratisch, maar dat is het niet, legt Van der Heiden uit. “Het idee is dat je een president niet kunt laten werken met een wet die hij onacceptabel vindt. Dat veto verdient hij wat mij betreft ook, omdat hij de enige is met een landelijk mandaat. De overige politici zijn allemaal gekozen in hun eigen staat of district.”

Als de president een wet wil invoeren, heeft hij toestemming nodig van het Congres. Obama’s probleem was dat de meerderheid daar Republikeins is en dus vaak tegenstemde. © Official White House Photo by Lawrence Jackson

Over het algemeen kun je zeggen dat de volksvertegenwoordiging en de president elkaar op het terrein van de binnenlandse politiek aardig in balans houden. Van der Heiden: “Zodra een van beide gek gaat doen, heeft de ander genoeg instrumenten om in te grijpen. Los daarvan wordt het grootste deel van de Amerikaanse wetgeving helemaal niet in Washington gemaakt, maar in de staten.”

De machtigste persoon op aarde is volgens Van der Heiden dan ook niet automatisch de machtigste persoon van de VS. “Daarvoor is het Congres te sterk. En als daar een meerderheidsleider van de Democraten of de Republikeinen zijn zaken goed op orde heeft, schat ik die zeker net zo hoog in als de president.”

Dit artikel verscheen eerder in KIJK 10/2016. 

Tekst: Tim van Ham